1 提出背景

中国官方高层智囊机构国务院发展研究中心（国研中心）首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”383方案改革方案总报告全文，勾勒出一幅详尽的改革“路线图”。

所谓“383”方案，是指包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的中国新一轮改革路线图。中国核心智库——国务院发展研究中心 （简称国研中心）为下月举行的党的十八届三中全会提交了一份改革方案，即“383方案”。之所以如是简称，是因为该方案提出了“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的改革基本思路和行动方案。

其关于土地方面的建议十分亮眼。国研中心认为，在保有环节，应率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。

报告指出，中国经济社会发展存在深层次体制和政策弊端，为实现中共十八大提出的2020年全面建成小康社会的新要求和全面深化改革开放的新任务，今后几年必须在深化改革开放、转变发展方式上取得实质性进展。

报告强调，新一轮改革目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制，具体措施是推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的“三位一体”改革。

报告认为，“三位一体”改革的关键在于“正确处理政府和市场的关系”，为此必须推动行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等八个重点领域的改革。

报告具体提出了涉及上述八大领域的三大改革突破口：

A 放开准入，引入外部投资者，加强竞争。

B 深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”。

C 深化土地制度改革，集体土地入市交易。

除了为改革制定“路线图”，报告还给出了改革的“时间表”，建议将改革分为三个阶段，即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的远期改革。

2 编写人员

公开信息显示，负责方案制定的国研中心课题组由该中心主任李伟与国家发展改革委副主任刘鹤担纲领衔，国研中心多位资深专家参与写作。

3 方案内容

三位一体

完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制。

八个重点

1.以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少行政审批为重点，深化政府行政管理体制改革。

2.以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点，加快基础产业领域改革。

3.以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。

4.以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点，推动金融体系改革。

5.以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动新一轮财税体制改革。

6.以重新界定职能、国有资产资本化为重点，深化国有资产管理体制改革。

7.以改进竞争环境和激励机制为重点，促进创新和绿色发展。

8.以服务业开放为重点，深化涉外经济体制改革。

三个关联

A 放开准入，引入外部投资者，加强竞争。

B 深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”。

C 深化土地制度改革，集体土地入市交易。

4 具体方案

行政体制：项目到期不批视为同意

方案提出，对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。同时，建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。

垄断改革：“破垄断”范围广

方案提出，以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点，加快基础产业领域改革。改革涉及电力、石油、天然气、铁路、电信等多方面的垄断问题，包括输配电分离、油价不再由政府直接规定、成立干线铁路公司、重组电信企业等。

土地改革：农村集体土地可平等入市

方案提出，以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。构建平等进入、公平交易的土地383方案市场，即在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。针对市场上较为棘手的“小产权房”，方案提出，在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。此外，将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征的新征税原则。

金融改革：降低金融业准入门槛

方案明确以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点，推动金融体系改革。应当抓住全球经济再平衡的有利时机，建立一个市场导向、高效而富有弹性的金融体系，支持转型升级和城镇化进程；化解潜在金融风险；与财税体制和要素价格改革等相配合，形成协同效应。方案还首先提出了要“降低金融行业准入门槛”，主要是形成多元化竞争性的金融体系，满足实体经济的金融服务需要。大幅降低各级政府对金融机构的持股比例，通过金股等国际通行的股权形式和有效监管，体现国家对金融机构的控制力。在城市商业银行等区域性金融机构经营状况总体稳定的情况下，及早推进并购重组和股权多元化，以控制和化解风险隐患。同时，推进利率市场化进程、汇率形成机制市场化和人民币资本项目可兑换等。

财税改革：财权事权均向中央倾斜

针对当前中央和地方政府财权和事权不匹配的问题，方案提出，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。对于“营改增”后缺乏主体税种的地方政府，方案提出，积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设。扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税。另外，方案首次提出实施“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括：基本养老保险基金实行全国统筹、医保参保补贴实现费随人走、对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。

国资管理：重定国资公共服务职能

方案明确，国有资产具有以下四项基本职能：社会保障职能，提供非盈利性公共服务职能，促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能，保障国家安全的职能。参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，与上述国有资产职能分类相对应，通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。

创新和环保：以企业和市场化为主

方案提出，企业为主体的创新是实现我国经济转型的基础。要宽容对待在信息通信、电子商务、新能源、电动汽车、金融等领域出现的新业态、新技术、新商业模式，为创新留出足够空间和时间。并且改革以项目直接拨款为主的科技经费支持方式，建立以基金等金融手段支持研发和产业化的财政支持机制。另外，方案提出，引入市场化的生态环保促进机制，实行更严格的环保制度，其中包括：建立地区减排合作机制和各种排污权交易制度，形成市场化的减排激励；逐步提高矿产开发的环境补偿标准，实现环境成本内部化等。

涉外经济：建高质量国际自贸区

打造对高端产业与生产要素具有更强吸引力的投资环境。改革外资审批体制，开展准入前国民待遇与“非禁即入”的试点；统一内外资法律，强化法律法规的一致执行，形成各类所有制企业平等有序竞争的市场环境。加快外贸体制改革，增强高附加值出口竞争力。以中日韩自贸区为重点，加快谈判建立高质量的自由贸易区。

5 出版发行

此方案已形成名为《新一轮改革的战略和路径》的读本，并交由中信出版社出版，全书将于2013年11月初上市。

6 社会评价

审批制改为备案制待推进

到期不批复视为同意是通过倒逼提高政府行政效率，可以有效防止一些政府机构效率低下、官僚主义严重的问题，如果将来一些项目没有审批也做了，说明政府没有履行好职责。而建立廉洁年金制度主要为防治腐败，类似企业采取的绩效奖励，对达到条件的人给予奖励，同时可以弥补公务员工资偏低的问题，但具体效果怎样还有待观察。

“一个成熟的市场本就应该不需要审批，由企业自身来承担投资或经营风险，政府更多的是提供良好的环境，企业上马项目后只需要向政府备案就行，这样才能充分地发挥市场的资源配置作用，政府未来应该把审批改为备案，这才能适应市场发展。”

力度不足、时间表未定

这一改革方案触及几乎所有的垄断领域，但在具体的改革措施上力度不够，且缺乏明晰的时间表。如石油改革仅涉及“放宽非常规油气资源”，对于三桶油垄断的常规油气资源却只字未提；铁路改革仅提出借鉴国际上“网运分离”、“区域竞争”、“干线公司 平行线竞争”等运营模式，并未明确我国铁路打破铁总垄断的方式。

“一些改革的方向是非常好的，比如提出铁路监管部门应制定并实施通路权开放等相关规则、将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来等等，但都没有具体的时间表，这对于市场来讲现实意义不大。”

土地供需矛盾缺少长效机制

业内人士认为，这些改革，尤其是较为核心的农村集体土地入市等政策实施起来比较困难。亚太城市研究会房地产分会会长陈宝存预测，方案中土改尤其是农村集体土地流转入市内容起码需要十几二十年才能行得通。“农村集体用地入市需要在城市规划的前提下进行，而且征地、基础设施建设等收地成本也非常高，就算农村集体土地入市短时间内也不可能变成市场上所需的住宅用地等，应从城市周边地区、符合城市规划地区的土地着手做起。”陈宝存称。

设存款保险（放心保）制度仅一笔带过

专家认为，如何设立存款保险制度在方案中没有过多涉及，北京商报记者注意到，方案中只是简单地一句带过“要设立存款保险制度”，但是设立的方式方法包括时间点都没有明确提出。而包括市场一直关心的金融机构破产退出机制，方案中也提出要以并购重组方式处置利率市场化过程中的问题金融机构。

财政收入占GDP比重未明

在人民大学财政系副主任张文春看来，这些改革措施并未涉及到控制财政收入在GDP中比重这一重要问题，这与当前简政放权的大背景不相吻合。

“从改革方向来看，无论是财权还是事权，都在向中央倾斜。”张文春表示，边防、海域等六大领域的事权划到中央，财权也肯定会流向中央，“国民基础社会保障包”也是由中央主导，地方政府的主体税种只剩下短期内难以成气候的房产税和占总税收不到1%的消费税，地方政府的财政权显然是被削弱了。

利益分配需明确

陈及指出，国有资产享受政策优惠，应该具有公共、社会服务性质，方案对国有资产职能重新界定，明确了不同领域国有资产的经营方式，是公共服务性的，就不要去追逐高回报，是保障国家安全的，政府就应该给予足够财政补贴，这样有利于发挥国有资产在整个国民经济中的作用。参照新加坡淡马锡资产管理公司模式设置运营基金，有利于实现国有资产增值保值和实现社会公共服务的作用，是通过现代手段来充分利用国有资产，值得肯定。

专家认为，虽然方案对国资职能解决、国资投资基金等提议具有进一步意义，但是对于国有资产改革最关键的分配问题仍没过多提及，如何分配好国家、企业员工、股民的利益关系到改革成败。国有资产占有大量资源，获取了很多利润，但在国家、民众的贡献方面还有待加强，国资改革应该更多地让利于民。

执行细则亟待真正落地

不论是创新还是绿色发展，业内都表示亟须落地细则配合改革共同实施。商务部国际贸易经济合作研究院外贸战略研究部副主任、研究员张莉举例表示，政府可以鼓励企业在创新方面投入，并于五年、十年后给予鼓励资金，以此来形成良性循环的长效机制，最终弥补外贸竞争劣势。而针对经济绿色发展方面，北京公众环境研究中心主任马军表示，这些市场化的宏观方向一直被频繁提出，但一直缺乏从执行方面考虑市场化的手段，比如虽然我国提出排污权交易已有时日，但对于该交易的总量控制一直不能有效安排，统计数据也存不少疑问。另外，环境成本内部化多年来在我国没有实施先例，可能会受到企业较大阻力，除监督外还需要为企业提供调整动力，促进它们自觉转型。

风险防御机制待强化

“这是中国加快与国际贸易规则衔接的体现，”商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明表示，虽然处于基础阶段的负面清单还相对较长，但这无疑增加了贸易投资环境自由度。并且，由于日韩国家整体科技水准比较高，中国外贸以此为转型升级向导，建立相关自贸区，将有利于由之前的低端产业向高端产业升级，从而增强高附加值出口竞争力。

张莉认为，方案依旧没有摆脱传统改革思路，未明确外贸投资方面的基本理念，即对外开放的目的和目标等。也没有提出产生具有以点带面效应的改革切入点，突破性不大。更为重要的是，方案中没有涉及建立有效风险防御机制，而这对于解决我国当前外向型经济体制发展过程中遇到的国际贸易保护壁垒、摩擦等具有重要意义。